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第二章　《預(yù)算法》修訂的背景和意義

四、預(yù)算審批中的問題
預(yù)算審批流于形式，我國(guó)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)雖然依法享有預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，但從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，預(yù)算審查往往流于形式。
各級(jí)人大代表每年開會(huì)審批預(yù)算實(shí)際上就是認(rèn)真走過場(chǎng)，被動(dòng)搞形式。
人大代表在審議政府預(yù)算時(shí)，常常會(huì)陷入這樣的尷尬：
政府提出的整體預(yù)算中，有一部分項(xiàng)目預(yù)算是合情合理的，也有一部分項(xiàng)目預(yù)算是不合理的。由于預(yù)算審議投票采取整體的、一攬子表決，一些人大代表便左右犯難，即若投贊成票，無(wú)疑意味著自己不贊同的項(xiàng)目預(yù)算將會(huì)搭便車通過；若投反對(duì)票，又意味著自己贊同的項(xiàng)目預(yù)算會(huì)受到牽連。
在整體表決模式下，很多人大代表投出的票，不管贊成還是反對(duì)，都未能充分體現(xiàn)自己的本來(lái)意見，也未能充分行使自己的權(quán)利。究其原因，主要在于：
第一，預(yù)算草案過于粗略且缺乏比較詳細(xì)的說(shuō)明資料，故各級(jí)人大很難對(duì)其進(jìn)行深入審查；
第二，預(yù)算審查是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、政策性很強(qiáng)的工作，但代表人大特別是地方人大缺少這方面的專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員；
第三，預(yù)算審查的時(shí)間過短，如2008年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)期13天半，預(yù)算審查的時(shí)間不到一周，要在很短時(shí)間內(nèi)完成對(duì)預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實(shí)；
第四，由于預(yù)算法第54條與第53條規(guī)定不協(xié)調(diào)，使得財(cái)政超收收入往往由政府自行支配，使得預(yù)算審查、預(yù)算約束形同虛設(shè)。

五、預(yù)算執(zhí)行中的問題
在通常情況下，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，就應(yīng)具有法律效力，而法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。
認(rèn)真貫徹實(shí)施預(yù)算法是我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，但由于缺乏法定責(zé)任和相應(yīng)的制約手段，以致預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生了與《預(yù)算法》矛盾的現(xiàn)象。
（一）預(yù)算調(diào)整不按程序辦事
舊《預(yù)算法》第54條規(guī)定：“預(yù)算的調(diào)整必須提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整。”
但在實(shí)踐中，人治代替法治，憑人情和長(zhǎng)官意志進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，只要領(lǐng)導(dǎo)批了條子，開了口子，不管是否經(jīng)過人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，都可以在預(yù)算中隨意加以調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行隨意性過大。
其主要表現(xiàn)為：
第一，預(yù)算調(diào)整頻繁。《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，地方政府對(duì)預(yù)算的調(diào)整比較頻繁，但調(diào)整很少報(bào)人大常委會(huì)審批。
第二，預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑過于隨意，擠占、挪用預(yù)算資金等問題比較突出。
第三，預(yù)算執(zhí)行率低，預(yù)算與決算差距很大，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，政府預(yù)算支出隨意且不受控制。
例如，從舊《預(yù)算法》第53條規(guī)定來(lái)看，預(yù)算調(diào)整的前提之一是預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，但什么是特殊情況、哪些特殊情況需要通過調(diào)整預(yù)算來(lái)解決、哪些需要通過動(dòng)用特殊用途的預(yù)備費(fèi)來(lái)解決等問題均沒有明確規(guī)定。而在實(shí)際執(zhí)行中，不少地方政府認(rèn)為，如果既增收又增支，但收支維持平衡的話，政府就可以對(duì)這部分收入的使用作出決定，而不必向人大提交預(yù)算調(diào)整方案。
這就有可能造成年初編制收入預(yù)算時(shí)為未來(lái)執(zhí)行留有較大空間和余地，為了避免出現(xiàn)當(dāng)期的超支和赤字，而在實(shí)際執(zhí)行中盡量多增加財(cái)政收入，多收的財(cái)政收入可以由政府自行安排，不受約束，這樣就使得人大審批預(yù)算失去意義。